Striden om finansiering av Statoil

Statoil og dets styreleder Jens Chr. Hauge ønsket å bygge opp Statoil som et fullt integrert og operasjonelt oljeselskap så fort som mulig. Selskapet ble også tidlig pålagt, og påtok seg, store forpliktelser som medførte store utgifter. For å finansiere de stadig mer ambisiøse forretningsplanene ville det trenge rask kapitaloppbygging.[REMOVE]Fotnote: Njølstad, O. (2008). Jens Chr. Hauge: Fullt og helt. Oslo: Aschehoug: 630. Dette var penger som i første rekke måtte bevilges av de folkevalgte.

Aksjeselskap – tilrettelagt og begrenset

Statoil var et 100 prosent statseid aksjeselskap og var derfor underlagt aksjeloven med de særbestemmelser som gjelder for statsaksjeselskap.

Det innebærer blant annet at respektive statsråd[REMOVE]Fotnote: Fra 1972 til 1978 var generalforsamlingen industriministeren, og fra 1978 olje- og energiministeren., var generalforsamling for selskapet.  Statsråden var igjen underlagt Storting og regjering. Formelt var det derfor Storting og regjering som stilte krav og forventninger til Statoil.[REMOVE]Fotnote: Rommetvedt, H. (1991). Butikk eller politikk?: Statoils roller i norsk oljevirksomhet (Vol. 24/91, Rapport (Rogalandsforskning: trykt utg.)). Stavanger: Rogalandsforskning.: 21

Formålet med selskapet ble uttrykt i stortingsmeldingen om opprettelsen, men formålet var vagt formulert. Selskapet skulle både være statens forlengede arm og nasjonalt organ for statlig styring og kontroll og samtidig ha en forretningsmessig handlefrihet. Det var to forventninger eller roller som viste seg som vanskelige å balansere.

Aksjeselskapsformen skulle sikre den forretningsmessige handlefriheten, mens Stortingets tilgang til å bevilge penger var en måte å sikre statlig kontroll over selskapet.

Dette dilemmaet kom etter hvert tydelig til uttrykk i diskusjonene om finansieringen av selskapets aktiviteter. Selskapet var avhengig av betydelige kapitaltilførsler fra staten gjennom egenkapital og muligheten til låneopptak. De ulike partiene forsøkte å forme selskapet gjennom størrelsen på, og kravene til, bevilgningen av kapital.

Da selskapet ble konstituert i 1972, var det med en aksjekapital på fem millioner kroner. Det var det enstemmighet om i Stortinget. Pengene skulle dekke etablerings- og driftskostnader i de første månedene.[REMOVE]Fotnote: Johnsen, A. (2008). Norges evige rikdom. Oslo: Aschehoug: 103 Statoil ble etter det pålagt, og tok på seg, stadig nye oppgaver og forpliktelser. Kapitalbehovet steg og den politiske enigheten som rådde ved etableringen, slo sprekker.

Første kapitalutvidelse – 1973

Våren 1973 kom spørsmålet om utvidet aksjekapital første gang opp i Stortinget. Stortinget bifalt enstemmig en økning på 125 millioner kroner i aksjekapital til samlet aksjekapital på 155 millioner. (Høsten 1972 ga Stortinget nye 25 millioner kroner i egenkapital gjennom statsbudsjettet.)[REMOVE]Fotnote: St.prp. nr 149. (1973–74). Finansiering av Den norske stats oljeselskap a.s. og tilleggsbevilgning på statsbudsjettet for 1975 til dekning av statens kapitalbehov. Industridepartementet: 1.

Selv om også voteringen våren 1973 til slutt ble enstemmig, viste debatten en begynnende uenighet. Fra Høyres side ble det uttrykt bekymring for at de ulike partiene la forskjellig mening i ord og uttrykk i Statoils formålsparagraf. Når det sto at «staten engasjeres på alle hensiktsmessige plan», hvordan skulle begrepet «hensiktsmessig» tolkes?

Den ulike forståelsen av ordene skulle bidra til at debatten om Statoils finanser ville eskalerte år for år.

Mye vil ha mer – det må lånes

Oppgavene til statsselskapet økte stadig i omfang, og pengebehovet like så. I tillegg til økt aksjekapital trengte Statoil egenfinansiering. For å øke egenfinansieringen var lån muligheten.

Skulle selskapet finansieres gjennom statlige eller statsgaranterte lån, eller skulle det selv ta ansvaret for låneopptak? Statoil mente finansieringen av selskapet utelukkende var et forretningsmessig anliggende, og det var en klar forutsetning ved etableringen at det skulle ha «forretningsmessig handlefrihet».[REMOVE]Fotnote: Hanisch, T., & Bould, M. (1994). A Tiger by the tail: Embedsverkets forsøk på å styre Statoil. Kristiansand: 234

Departementet ønsket at finansieringen skulle skje fra prosjekt til prosjekt, fortrinnsvis med statsgaranti. Fra Statoils ståsted ville en slik binding til staten gjøre selskapets vekst vanskelig og dermed minske den finansielle handlefriheten som lå til grunn ved etableringen av selskapet.[REMOVE]Fotnote: Johnsen, A. (2008). Norges evige rikdom. Oslo: Aschehoug: 104

Statlige lån og statsgaranterte lån var bevilgningssaker på linje med utvidelse av aksjekapital og måtte derfor godkjennes av Stortinget. Statoils finansiering ville dermed komme under «parlamentarisk kontroll», som også var en forutsetning ved etableringen.

Sommeren 1973 opptok selskapet to lån på henholdsvis 30 millioner dollar og 25 millioner norske kroner. Lånene ble tatt gjennom internasjonale finansinstitusjoner og gjennom en norsk bankgruppe, uten statsgaranti. Statoil informerte Industridepartementet om at selskapet arbeidet med mulige finansieringsløsninger, men informerte ikke utover dette.

Industriministeren fikk dermed vite om lånene via andre kanaler. Odd Gøthe i Valutarådet informerte statsråden om at et større valutalån på 30 millioner dollar var foretatt av Statoil.

Avtroppende industriminister fra Venstre, Ola Skjåk Bræk, så ikke blidt på informasjonen. Selskapets styre fikk beskjed om at det for framtiden ikke måtte foreta større låneopptak i egen regi. Slike transaksjoner måtte enten foretas av staten eller, hvis selskapet selv skulle gjennomføre dem, med staten som garantist.

Dette hadde ledelsen i Statoil liten forståelse for. Statoil var stiftet etter aksjeloven og hadde etter deres mening derfor ikke noen forpliktelse til å forhåndsinformere sine eiere om selskapets økonomiske transaksjoner.[REMOVE]Fotnote: SAST/A-101656/0001/A/Ab/Aba/L0001 – Styremøteprotokoller, 05.10.1972 til 14.12.1978. Referat møte 3. oktober 1973 Striden om skillet mellom «nasjonal styring og kontroll» og «forretningsmessig handlefrihet» tilspisset seg.

Nye bevilgninger – ny strid – 1974

Før neste runde om finansiering av Statoil kom opp i Stortinget våren 1974 hadde Arbeiderpartiet igjen kommet i maktposisjon, og Statoil hadde dermed en alliert regjering. Også for Arbeiderpartiet veide den forretningsmessige friheten tyngst.

I januar 1974 la styrelederen fram framtidsplan for Statoil. Selskapet ville ha behov for om lag åtte milliarder kroner i perioden fram til og med 1978, en fjerdedel som egenkapital og resten lånt risikokapital. Det måtte til for å dekke de oppgavene selskapet var pålagt av staten å utføre; prosjekter som Frigg, Heimdal, samt fire andre oljefelt, raffineri, markedsføring og distribusjon, leting og boring, forskning og utviklingsarbeid.

Driften av selskapet ville gi millionunderskudd i mange år framover. Først i 1981 ville driften gå med overskudd etter avskriving. Etter planen skulle hele den investerte kapitalen være gjenvunnet og selskapet ville gå med nettooverskudd i 1984. (Det viste seg at overskuddet kom allerede i 1980.[REMOVE]Fotnote: Den norske stats oljeselskap a.s. Årsberetning og regnskap 1980

For å oppfylle denne framtidsplanen viste oversikten over kommende investeringer og kapitalbehov at behovet for 1974 var en økning av aksjekapitalen på 150 millioner kroner.

Da saken kom opp i Finanskomiteen ble framtidsutsiktene registrert, men komiteen tok ikke stilling til anslått framtidig kapitalbehov. Det gjorde heller ikke departementet eller Stortinget. Regjeringen satte i stedet ned et eget utvalg som skulle vurdere Statoils finansielle utvikling.

Det både komiteen og Stortinget var opptatt av var den årlige økningen av aksjekapitalen, og nå var Industrikomiteen delt i synet på størrelsen.

De ulike synene samsvarte med partienes plassering på en høyre-venstre-akse. Arbeiderpartiet ønsket så raskt som mulig at Statoil skulle bli i stand til å ivareta statens forretningsmessige interesser, og mente en systematisk og målrettet oppbygging og tilførsel av nødvendig kapital var avgjørende. Partiet støttet Statoils ønske om 150 millioner kroner.

Sentrumspartiene Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre var mer tilbakeholdne og mente det måtte gjøres en prioritering av arbeidsoppgavene til Statoil. Høyre ville at Statoil skulle samarbeide med de erfarne oljeselskapene og unngå store tilskudd fra skattebetalerne i form av milliarder i egenkapital til Statoil.[REMOVE]Fotnote: Rommetvedt, H. (1991). Butikk eller politikk?: Statoils roller i norsk oljevirksomhet (Vol. 24/91, Rapport (Rogalandsforskning: trykt utg.)). Stavanger: Rogalandsforskning: 23

Høyre, KrF og Senterpartiet gikk sammen om å framsette forslag om en mer forsiktig ekspansjonstakt og langsommere økning i egenkapital og mente det burde være tilstrekkelig med en økning på 50 millioner kroner. Til grunn lå at selskapet var blitt for egenrådig og måtte inn under strengere kontroll. Venstresiden vant fram, og Statoil fikk en ny bevilgning på 150 millioner kroner i økt aksjekapital. Vedtaket ble gjort med 78 mot 66 stemmer.

Debatten hardner til – 1975

Utvalget som skulle vurdere Statoils finansielle utvikling, leverte sin utredning til Industridepartementet i mars 1975. Statoils framtidige kapitalbehov og oppbygging av egenkapital reiste en rekke prinsipielle spørsmål som myndighetene til da ikke endelig hadde vurdert. Det gjaldt spørsmål om forholdet mellom egenkapital og lånekapital, finansieringsmåter og valutapolitiske sider ved Statoils finansforvaltning. [REMOVE]Fotnote: St. prp. Nr. 149. (173–74). Om utvidelse av aksjekapitalen i Den norske stats oljeselskap A/S. Industridepartementet

Utvalget kom fram til at Statoils virksomhet måtte samordnes med den nasjonale økonomiske politikken. Både virksomhetens størrelse og art gjorde dette absolutt nødvendig. Paragraf 10 i Statoils vedtekter, særordningen som ble vedtatt året før, la grunnlag for en slik samordning av investeringene i Statoil og finansieringen av dem med den nasjonale økonomiske politikken.

Våren 1975 kom disse prinsippene for finansiering av Statoil opp til debatt i Stortinget. Under «Oljedebatten» ble både utvalgets forslag og paragraf 10-planen, som Statoil hadde utarbeidet, diskutert.

Statoil fremla i sin økonomiske plan en utvidelse av aksjekapitalen med 450 millioner kroner, samt lån på 650 millioner kroner. Planen fikk støttet av Industridepartementet og ble framlagt i Stortingsmelding 81.[REMOVE]Fotnote: St. meld. nr. 81 (1974—75) A. Virksomheten på den norske kontinentalsokkel B. Virksomheten til Den norske stats oljeselskap a.s. i 1974, og selskapets planer for virksomheten i 1975 C. Virksomheten til Statens oljedirektorat i 1973 og 1974. Industridepartementet.

Stortingsmeldingen presenterte i tillegg Statoils videre plan for perioden fra 1975 til 1979, finansiering og resultatet for 1975, samt årsberetning og regnskap for det forløpne år. Planen var utarbeidet med bakgrunn i selskapets vedtekter paragraf 10.

Debatten som fulgte utviklet seg i krasse ordelag. Høyres Knudson var på krigsstien:

«Et statskapitalistisk samfunn fører til maktkonsentrasjon, monopolisering, sammenblanding av forretningsmessige og forvaltningsmessige oppgaver i Staten med fare for maktmisbruk. Jeg finner også grunn til å påpeke faren ved den nasjonalistiske oljepolitikk som regjeringen har slått inn på, og som vårt land på litt lengre sikt vil være lite tjent med.»[REMOVE]Fotnote: Aftenposten. (1975. 9. juni). Favorisering av Statoil en trussel mot demokratiet.

Det var representanter fra Høyre som ikke var interessert i å være med på å bygge opp det Knudson omtalte som et statskapitalistisk samfunn, som han så på som en trussel mot det frie demokratiet. Han og Høyre gikk inn for at Statoil skulle dekke sine kapitalbehov gjennom salg eller bortleie av deltakerrettigheter.

Høyre, sammen med Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre ville nok en gang begrense Statoils maktgrunnlag og mente 250 millioner til utvidelse av aksjekapitalen var mer enn nok.

Knudson var ikke den eneste som uttalte seg. Leder av Unge Høyre, Per Kristian Foss, uttalte til Aftenposten at et Statoil-monopol ville føre til en maktdemonstrasjon av ukjente dimensjoner og uten effektiv folkevalgt kontroll.[REMOVE]Fotnote: Ellefsen, Harald. (1975. 9. juni). Enormt Statoil-monopol uten folkevalgt kontroll. Aftenposten.

Debatten endte likevel med at Statoil fikk pengene de ønsket seg, men samtidig ble nye prinsipper for finansiering av Statoil fastslått.[REMOVE]Fotnote: St. prp. nr. 143 (1974—75) Finansiering av Den norske stats oljeselskap a.s. og tilleggsbevilgning på statsbudsjettet for 1975 til dekning av selskapets kapitalbehov. Industridepartementet

Blant annet ble det slått fast at lån Statoil måtte ta opp, ville være så store at de ville få betydning for norsk økonomisk politikk, slik at hovedregelen skulle være at det var staten som tok opp lånene.[REMOVE]Fotnote: Innst. S. nr. 401. (1974—75). Innstilling fra industrikomitéen om finansieringen av Den norske stats oljeselskap A/S (Statoil) og tilleggsbevilgning på statsbudsjettet for 1975 til dekning av selskapets kapitalbehov. (St. prp. nr. 143.) Gjennom nedtegnelsen av paragraf 10 ville dessuten enhver kapitaløkning være basert på informasjon forelagt Stortinget og/eller generalforsamling.

Prinsippene bidro til å styrke myndighetenes kontroll over selskapet og dermed redusere uavhengigheten.[REMOVE]Fotnote: Hanisch, T., & Bould, M. (1994). A Tiger by the tail: Embedsverkets forsøk på å styre Statoil. Kristiansand: 235

Lederen i Dagbladet tolket den politiske endringen i forholdet til Statoil som at den borgerlige siden ville klippe klørne av selskapet ved å nekte det tilførsler av kapital. Det gikk ikke fullt så langt i denne omgang, men snart var det ikke bare klørne som ble klippet, men også vingene.