Mulige og umulige oljeselskapsmodeller

Den borgerlige regjeringen ledet av Per Borten (Sp) nedsatte 18. september 1970 et «organisasjonsutvalg for statlige kontinentalsokkelsaker» for å utrede disse spørsmålene.

Leder for utvalget var sivilingeniør Knud-Endre Knudsen, og for enkelhets skyld ble utvalget ofte kalt Knudsen-utvalget. Saken hastet, og utvalget fikk beskjed om å arbeide raskt. Etter bare et halvt år la utvalget frem sin innstilling. Det skjedde 24. mars 1971, en uke etter at den borgerlige regjeringen gikk av på grunn av intern uenighet om Norges forhold til EF. Innstillingen kom med en rekke anbefalinger.  

Hvorvidt var anbefalingene gitt av et utvalg nedsatt av en borgerlig regjering gangbar politikk også etter at Arbeiderpartiet flyttet inn i regjeringskontorene? 

Andre lands organisering 

Knudsen-utvalget hadde et stort arbeid med å skaffe oversikt over hvordan andre oljeproduserende land ivaretok sine statlige interesser. Rundt 1970 hadde mange oljeproduserende land opprettet egne statsoljeselskaper. Denne utviklingen var fremmet av dannelsen av organisasjonen for oljeeksporterende land, OPEC, i 1960. Unntaket var, ikke uventet, USA, hvor de store privateide internasjonale oljeselskapene hadde sitt utspring.  

Utvalget kartla forholdene i flere land i Europa: Frankrike, Italia, Nederland og Storbritannia. Videre undersøkte det forholdene i land i Midtøsten: Irak, Iran, Kuwait og Saudi Arabia. I Mellom- og Sør-Amerika var det Mexico og Venezuela som ble kartlagt. Felles for alle landene, enten de befant seg i Europa, Midtøsten eller Sør-Amerika, var en forholdsvis sterk statlig innflytelse over utnyttelsen av oljeforekomstene, og regulerte forhold til de internasjonale oljeselskapene.  

Landene Iran, Irak og Mexico hadde gått mest drastisk til verks med nasjonalisering av hele petroleumsindustrien, noe som ikke var en aktuell modell for den norske stat.  

Andre land hadde innført lover som sikret statens interesser, og nye former for avtaler med oljeselskapene. Avtalene med oljeselskapene inneholdt ofte bestemmelser om deltakerrett for staten dersom det ble gjort kommersielle funn. Det var en interessant mulighet som norske myndigheter allerede hadde tatt i bruk. 

I europeiske land som det var naturlig for Norge å sammenligne seg med, var det et klart skille mellom forvaltningsmessige og forretningsmessige funksjoner. Et departement og/eller et direktorat sto for den forvaltningsmessige funksjonen. Når det gjaldt statens forretningsmessige rolle varierte graden av statsdeltagelse fra land til land. I Nederland var staten bare indirekte engasjert i gassutvinning gjennom De nederlandske statsgruver. I Storbritannia var det heller ikke opprettet noe statsoljeselskap, men British Petroleum (BP) var delvis eid av staten (noe under 50 prosent), og ble drevet som et vanlig privat selskap. Både Italia og Frankrike hadde oljeselskaper med sterk statlig innflytelse. I Italia var ENI et holdingselskap, 100 prosent heleid av staten, med visse særrettigheter. I Frankrike var staten indirekte engasjert gjennom Enterprise de Recherche et D’Activités Pétroliéres (E.R.A.P.) og dets datterselskaper. E.R.A.P. var et selvstendig statsselskap med formål å drive undersøkelse, produksjon, lagring, transport, foredling og markedsføring av petroleum og petroleumsprodukter. Knudsen-utvalgets forslag til løsninger gikk i retning den italienske og franske modellen.[REMOVE]Fotnote: Innstillinger og betenkninger fra kongelige og parlamentariske kommisjoner, departementale komitéer m.m. 1971 Nr. 3 Innstilling om organisasjon for statlige kontinentalsokkelsaker, 24. mars 1971.   

Hva skulle staten ta ansvar for? 

I Norge var statens interesser til en viss grad sikret gjennom konsesjonslovene. Når det gjaldt forretningsmessige forhold, hadde staten sikret seg rett til å ta ut en produksjonsavgift i form av olje. 

Enkelte utvinningstillatelser hadde allerede bestemmelse om statsdeltakelse. Den ene formen var en «net-profit»-avtale som innebar at staten hadde rett til en viss andel av nettooverskuddet, men uten adgang til å delta i beslutningsprosessen. Den andre formen var en såkalt «carried interest»-avtale (eller «bæring» på norsk) som er et prinsipp om at en av partene får sine utgifter betalt inntil et visst punkt. En slik avtale ga staten rett til å tre inn som andelshaver i selskapet når et kommersielt funn var gjort, og ta del i beslutningene på samme måte som de øvrige deltagerne i selskapet.  

Men det kunne tenkes langt mer vidtrekkende former for statsdeltagelse som krevde en permanent organisasjon – det vil si et statlig oljeselskap. Etter Knudsen-utvalgets mening måtte statsoljeselskapet kunne ivareta statens interesser innen raffinerier og petrokjemisk industri.[REMOVE]Fotnote: Smst.. 

Det er verd å merke seg at utvalget pekte på utdannelse innen petroleumsfag som en statlig oppgave med formål å bygge norsk kompetanse. Staten burde også ta en aktiv rolle når det gjaldt lokalisering av eventuell oljeindustri ved ilandføring og videreforedling av olje, noe som var av stor betydning for arbeidsplasser på land. Det var også en offentlig oppgave å sørge for informasjon om oljevirksomheten til publikum. Selv oppbygging av en norsk leverandørindustri trengte statlig støtte, ifølge utvalget. Sist, men ikke minst, måtte staten sikre at nødvendig kapital var til rådighet for å foreta investeringer.  

Tredeling av statens funksjoner 

Det viktigste grepet Knudsen-utvalget foreslo var en tredeling av statens funksjoner. Utvalget lanserte flere alternative måter å gjøre dette på. Etter en nøye drøfting anbefalte det denne løsningen:[REMOVE]Fotnote: https://www.nb.no/items/2ed27a8ee24d957c185bf88e7fdb4cc2?page=1409&searchText=Knudsen%20prop

Industridepartementet skulle ta seg av oljepolitikk, lovgiving og ha ansvar for utlysning og tildeling av konsesjoner

Et direktorat (sokkeldirektorat) skulle forberede saker for departementet og ha delegert myndighet når det gjaldt konsesjonsavtaler, og direktoratet skulle stå for tekniske og økonomiske kontroll av oljevirksomheten

Et statsselskap skulle utøve statens forretningsmessige virksomhet.

En slik organisasjonsform ville gi en naturlig fordeling av oppgavene slik at departementet fikk hånd om de prinsipielle og politiske avgjørelsene, mens direktoratet tok hånd om forvaltningen. Statsoljeselskapet burde organiseres etter aksjeloven med full forretningsmessig handlefrihet for styret innenfor klare fullmakter gitt av politiske myndigheter. Hvor omfattende virksomheten kom til å bli, visste en ikke på dette tidspunktet. Rådet utvalget ga, var derfor å skape en fleksibel organisasjon som var i stand til å ta på seg nye oppgaver. Det kunne skje ved at statsoljeselskapet i seg selv ble opprettet som et non-operativt holdingselskap, mens driften av de forskjellige virksomhetene statsselskapet engasjerte seg i, kunne skje i regi av en rekke underselskaper som statsselskapet eide eller var deltaker i.[REMOVE]Fotnote: Smst.. 

Prinsippet om en tredeling av organiseringen av statens oljevirksomhet kom til å stå seg og ble førende for oljepolitikken som senere ble utformet. Men når det gjaldt organiseringen av det statlige oljeselskapet var det svært ulike meninger blant partiene på Stortinget. 

Regjeringsskifte og skifte i oljepolitikken 

Ettersom Knudsen-utvalget gav sin innstilling 24. mars 1971, som var like etter at regjeringen Borten gikk i oppløsning, var det nye politiske koster som sto i førersetet for den videre behandlingen av innstillingen.  

I regjeringen Bratteli (Ap) ble Finn Lied industriminister og Arve Johnsen hans statssekretær. De så på Knudsen-utvalgets innstilling med andre øyne enn den avgåtte industriministeren Sverre Walther Rostoft (H). Både Lied og Johnsen var tilhengere av et statsoljeselskap, men mente det måtte være et operativt selskap og ikke et holdingselskap. Statsoljeselskapet skulle lære seg oljevirksomheten ved å utføre konkrete arbeidsoppgaver, på samme måte som et hvilket som helst annet oljeselskap.[REMOVE]Fotnote: Johnsen, Arve, Utfordringen: Statoil-år, (1988): 9.  

Hvordan den politiske behandlingen av statens organisering gikk videre, ble sterkt påvirket av Lied og hans forbundsfeller. Hvordan staten skulle organisere seg i forhold til oljevirksomheten ble derfor utredet på ny, og det ble lagt frem en ny innstilling før saken ble behandlet i Stortinget. Arbeidet Knudsen-utvalget hadde gjort ble likevel liggende som et solid grunnlag og ga mye av retningen for den fremtidige oljepolitikken. Det kan være grunnen til at det var relativt bred enighet om oljepolitikken fra starten av. 

Våren 1971 var Norge for alvor i ferd med å bli en oljenasjon. Det var boret 52 hull på norsk sokkel, brukt vel én milliard kroner til undersøkelse og boring og gjort syv funn hvorav ett var erklært kommersielt utvinnbart. Ekofisk skulle snart settes i produksjon. Det hastet med å finne ut hvordan den statlige oljevirksomheten skulle organiseres.